银监法修订草案公开：监管链条延至主要股东等“关键人” 风险处置工具箱更丰富

中国人大网消息显示，12月27日起，银行业监督管理法修订草案（下称“修订草案”）向社会公开征求意见，为期30日。在此之前，修订草案于12月22日提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议。

作为一部专门的监管法，现行银行业监督管理法（下称“银监法”）自2004年2月起施行，2006年作出个别修正。2022年11月，原银保监会积极推进银监法修改工作，就《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）公开征求意见。原银保监会彼时在起草说明中指出，银监法主要修改内容包含四个方面：完善制度建设，实现监管全覆盖；健全处置机制，提升风险识控前瞻性；加大监管力度，提高违法成本；提升监管能力，落实法治政府建设要求。

经过三年多的进一步打磨，修订草案在穿透式股东监管、风险处置和市场退出机制等方面作出更为系统的安排。

证券时报记者了解到，修订草案以强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管为主线，以消除监管空白、弥补监管短板、明确监管授权为着力点，切实提高监管的前瞻性、精准性、有效性和协同性，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，切实提高金融治理体系和治理能力现代化水平。

扩展监管对象、范围 实现监管全覆盖

与现行银监法相比，修订草案进一步更新并细化了监管范围，将金融控股公司、理财公司、消费金融公司、汽车金融公司、货币经纪公司等新型机构明确纳入。

上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚指出，修订草案清晰列举了“银行业金融机构”的现实谱系，使法律适用对象与当前持牌体系更一致。这样做的直接意义是统一监管依据、减少适用争议，也为监管资源配置与检查边界提供更明确的法律坐标。

“但更重要的变化在于，修订并不止步于‘把机构名单写全’。它还把过去容易成为风险源头、却在法律层面约束不够的主体——主要股东、实际控制人以及银行业第三方机构——纳入监管视野。”曾刚称。

其中，修订草案新增了对会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、信息技术服务机构等银行业第三方机构的监管授权。

清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任周道许认为，修订草案明确了这些第三方机构的勤勉尽责义务，并保留监管部门责令银行业金融机构暂停、终止接受违反勤勉义务的第三方机构服务的权力，从而压实“看门人”责任。

加强穿透式监管 盯住“关键人”

强化穿透式监管是本次修订草案的一大亮点，其中一项具体体现即是将监管对象由银行业金融机构延伸至银行业金融机构的主要股东、实际控制人。

近年来，在银行业实践中，来自股东端的不当干预、关联交易与利益输送、抽逃出资或虚假出资等，已成为金融风险的破坏性源头。因此，修订草案落实中央金融工作会议关于穿透式监管的要求，进一步延伸监管链条。

具体来看，修订草案明确了主要股东、实际控制人准入标准，强化穿透审查。新增主要股东、实际控制人文件报送、股权披露相关要求。增加自有资金出资等义务规定，严厉打击违规关联交易、抽逃出资等违法行为。

曾刚指出，修订草案把股东监管做成“制度化、工具化、可执行化”的闭环，总体思路可概括为：穿透、义务、强制。

所谓“义务”也即将治理要求上升为法律责任，明确主要股东、实际控制人应遵守关联交易、信息披露等规则，不得滥用股东权利或控制地位损害银行、存款人及其他客户权益。

“相较以往更多停留在监管文件层面的要求，上升为法定义务后，执法依据更明确、追责也更有刚性。”曾刚称。

丰富监管工具箱 增强处置前瞻性、及时性、有效性

记者了解到，为切实填补银行业风险处置和市场退出的立法空白，修订草案深入总结近年来银行业风险处置工作实践。建立健全早期纠正硬约束机制，授权监管部门对银行业金融机构风险隐患采取早期纠正措施。完善风险处置框架，就促成重组、整顿、接管、撤销等风险处置方式作出系统性安排，明确监管部门可以根据机构风险状况、金融市场环境灵活采取不同的处置措施。同时，坚持市场化法治化原则，进一步细化各类处置方式适用情形，丰富监管工具箱，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。

例如，对于违反审慎经营规则的银行业金融机构，修订草案增加了“限制或者暂停部分业务，停止批准开办新业务，停止批准增设分支机构”“ 责令转让资产、业务”“责令主要股东按照规定限期补充资本”等措施。

周道许认为，这些措施更具操作性，同时也进一步丰富了日常监管和强制措施工具箱。

在风险处置环节，中国法学会银行法学研究会会长、中国政法大学教授王卫国指出，修订草案一方面增加了整顿机制，明确监管机构可以派出工作组对金融机构重要经营管理活动进行管控，这是在总结实践经验基础上设立的一项新的法定措施；另一方面，则完善了处置措施。其中，接管作为银行业机构临危处置的重要手段，是一项业已确立并得到实践验证的成功制度。本次修订对接管制度进行了大幅度完善，分别对接管程序启动、接管组职责、接管措施、行业保障基金参与等事项进行了规定。

加强金融消费者权益保护 提高违法成本

2023年机构改革后，金融监管总局统筹负责金融消费者权益保护工作，其职责包括制定相关发展规划和政策制度、完善金融消费者权益保护体制机制、开展金融消费者教育等。

本次修订草案新增专门条款强化金融消费者权益保护，明确了国务院银行业监督管理机构（也即金融监管总局）对银行业金融机构的消费者权益保护工作实施监督管理，指导依法设立银行业消费纠纷调解组织，为消费者保护工作提供了上位法依据。

修订草案还进一步细化了银行业金融机构消费者保护义务，详细列举机构和从业人员在业务活动中的“负面清单”，包括不得开展虚假宣传，不得通过违规收费、截留资金等方式，侵犯存款人和其他客户合法权益等。

此外，修订草案还进一步加大了监管力度，显著提高违法成本。周道许表示，修订草案衔接新《行政处罚法》，明确“没收违法所得”与罚款并处的原则。对违法本法的行为，罚款数额上限和倍数处罚普遍大幅提高。

责编：叶舒筠

校对：吕久彪